25 de septiembre de 2012


 EMPLEADOS
PÚBLICOS  EN EL SALVADOR.


  Sobre los servidores públicos.
                                                                                                                                        Carolina Morán
Para iniciar la presente investigación es necesario que definamos que es el término empleado o servidor público, siendo que “podemos incluir bajo un común denominador de Servidores Públicos, a todas aquellas personas naturales que, en una forma por lo general permanente, prestan sus servicios al Estado, a cambio de una remuneración o salario[1].  Al respecto la Corte Suprema de Justicia mediante la Sala de lo Contencioso Administrativo ha establecido que “El Estado, para la consecución de sus fines necesita la concurrencia de personas naturales, que se denominan servidores públicos, entendidos como toda persona que colabora o contribuye a que se lleven a cabo las distintas funciones estatales[2].

En tal sentido la relación laboral que emana entre los servidores públicos con el Estado puede asumir varios formas a la hora de una contratación, así tenemos que esta puede ser originada a partir de la celebración de un contrato individual de trabajo, del nombramiento del servidor público mediante un acto administrativo o mediante un contrato de naturaleza civil[3], independientemente de la forma que asuma el Estado a la hora de una contratación, ese vínculo deriva derechos y obligaciones, regulándose en regímenes legales distintos.

Ahora bien, para determinar si esa relación laboral es de carácter público la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional nos ha dado algunos aspectos que se deben de tomar en cuenta tales como: “(a) la naturaleza de las labores que se desempeñan, es decir, si éstas son ordinarias de la institución o propias de su actividad y no extraordinarias; (b) la temporalidad de las mismas; que se trate de actividades de carácter permanente y no realizadas eventualmente; o (c) que exista una relación de supra-subordinación en la cual haya un superior jerárquico; (d) a esta enumeración ilustrativa se puede agregar el tipo de remuneración, cuando se trata de sueldo y no de honorarios; entre otros aspectos […] las características antes indicadas servirán como lineamientos que ayuden a perfilar, en cada caso concreto, si el vínculo laboral de que se trata es o no de carácter público […] cuando se establezca el carácter público de una relación laboral el empleado se considera servidor público […][4]”.

1.     Régimen legal de la relación laboral de los servidores públicos.
En El Salvador al igual que en otros países, las relaciones laborales de los servidores públicos están reguladas a partir de la Constitución de la República[5], siendo el Título VII denominado “Régimen Administrativo”, Capítulo I, el que aborda el Servicio Civil, el cual viene a darle un reconocimiento a la carrera administrativa de los servidores, estableciendo que una ley secundaria regulará el Servicio Civil y como un elemento importante la Constitución manifiesta, que la ley garantizará a los empleados públicos la estabilidad en el cargo[6], excluyendo de la carrera administrativa a los funcionarios o empleados que desempeñen  cargos políticos o de confianza[7]. Además es importante destacar que el título antes mencionado de la Constitución es extensivo a los empleados municipales o servidores públicos municipales[8].

Como un dato importante la Constitución da la competencia a la Asamblea Legislativa de crear y suprimir plazas, y asignar sueldos a los funcionarios y empleados de conformidad al régimen de Servicio Civil[9]; ahora bien, dependiendo de la manera en que ingresa un servidor público a una institución del Estado, así será la legislación secundaria que se le aplicará.

Al adentrarnos a la legislación secundaría que regula las relaciones laborales de los servidores públicos entendiendo por estos también a los servidores municipales o empleados municipales y haciendo referencia a los derechos y obligaciones de índole individual y a otras cuestiones propias de dichas relaciones, al respecto aplicaremos una ley concreta, dependiendo la institución pública de que se trate encontramos varios cuerpos normativos siendo, la Ley de Servicio Civil[10], la Ley de la Carrera Administrativa Municipal[11], la Ley de la Carrera Judicial[12], la Ley de la Carrera Docente[13], los cuales abordamos de manera muy puntual, para después adentrarnos en el tema objeto de investigación el cual es la negociación colectiva.
 
1.1.         Ley de Servicio Civil.
“El artículo 219 de la Constitución […] ordena que la ley regule las relaciones laborales entre aquéllos y el Estado, siendo la Ley de Servicio Civil la ley por antonomasia de dicha regulación. En ese sentido, la actividad laboral del sector público está regulada, en principio, por dicha ley”[14]. En el entendido que en las instituciones del Estado que no tienen una ley especial que regule las relaciones laborales para con sus servidores públicos, se aplicará la Ley de Servicio Civil, es decir, está tendrá un carácter supletorio frente a todas las demás regulaciones sectoriales que rijan a las diversas clases de servidores públicos y el artículo 1 de dicha Ley establece la “finalidad especial regular las relaciones del Estado y el Municipio con sus servidores públicos; garantizar la protección y estabilidad de éstos y la eficiencia de las Instituciones Públicas y organizar la carrera administrativa mediante la selección y promoción del personal sobre la base del mérito y la aptitud”.

Mediante la Ley de Servicio Civil es que se regula el derecho colectivo para los servidores públicos, comprendiéndose la negoción colectiva, la cual abordaremos más delante de manera más puntual.

1.2.         Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
Esta Ley tiene el objeto desarrollar de manera más concreta y sectorial la Carrera Administrativa Municipal, es decir, el estatuto del régimen de los servidores públicos municipales, esta regula todos los aspectos referente a las relaciones individuales que se tienden a dar entre las Municipalidades y sus servidores públicos, representando el régimen legal especial y prevalente sobre la Ley de Servicio Civil, lo cual encontramos en el texto del artículo 82 estableciéndonos que dicha ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley de Servicio Civil y demás leyes que la contraríen. Sin embargo la Ley de Servicio Civil siempre tendrá un valor supletorio frente a la misma, en todo aquello que no contradiga las normas y principios de dicho cuerpo legal, como el caso de los derechos colectivos para los servidores públicos municipales. 

1.3.         Ley de la Carrera Judicial
La Carrera Judicial tiene su fundamentación inmediata en algunas disposiciones de la Constitución de la República[15] y la Ley de la Carrera Judicial tiene como propósito y finalidad el organizar la Carrera Judicial y normar las relaciones de servicio de los funcionarios y empleados judiciales con el Órgano Judicial.
Y al referirnos al campo de aplicación de la ley en cuestión los Arts. 2 y 83 estipulan claramente cuál es el campo de aplicación de la Ley de la Carrera Judicial, en el cual se encuentran comprendidos los Magistrados de Cámara de Segunda Instancia, Jueces de Primera Instancia, Jueces de Paz que ejerzan cargos en carácter de propietarios, Secretario y Primer Oficial Mayor de la Corte Suprema de Justicia, Oficiales Mayores de Cámaras, Secretarios de Sala, Cámara y Juzgado, y en general, a todos los servidores del órgano judicial cuyos cargos sean incorporados a dicha carrera mediante acuerdo de la Corte Suprema de Justicia.
Ahora bien, existen servidores públicos que no se encuentran incorporados en la Carrera Judicial, tales como los colaboradores jurídicos de todo el andamiaje judicial para los cuales no se ha seguido el requisito que establece la Ley[16], por lo cual se encuentran excluidos y se les deberá de aplicar la Ley de Servicio Civil de manera supletorio[17], lo que también encontramos regulado en el Art. 86 de la Ley de la Carrera Judicial otorgando expresamente a la Ley de Servicio Civil, un carácter supletorio a la misma.

1.4.         Ley de la Carrera Docente
La Ley de la Carrera Docente, tiene por objeto regular las relaciones laborales del Estado y de la comunidad educativa con los educadores que están al servicio del Estado, buscando como finalidad principal que la docencia sea ejercida por educadores inscritos en el Registro Escalafonario del Ministerio de Educación de El Salvador, asegurándoles su estabilidad laboral[18].

Dicha ley transciende a la mera relación de trabajo existente entre el Estado y sus servidores, teniendo como campo de aplicación el sector de los educadores que desempeñen cargos docentes y de técnicos educativos que están al servicio del Estado, así como también, a los educadores que prestan servicios docentes en centros privados de educación, en todas aquellas materias que no estén reguladas por el Código de Trabajo; en materia escalafonaria, sólo en cuanto a su registro, clasificación y capacidad para el ejercicio de la docencia; y abarca también a todos aquellos educadores pensionados y jubilados[19].


[1] Baños Pacheco, O., La estabilidad laboral del servicio público en El Salvador, 1ª Ed. San Salvador. Sección de Publicaciones de la Corte Suprema de Justicia, 1999.
[2] Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del día 26 de septiembre de 2008, en el proceso de Ref.: 111-B-2004.
[3] Sala de lo Constitucional. Resolución de Improcedencia de Inconstitucionalidad del día 21 de junio de 2010, en el proceso de Ref.: 32-2010. En igual sentido: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del día 29 de julio de 2004, en el proceso de Ref.: 268-M-2002. Referente a los contratos de naturaleza civil del Estado siendo los generados por servicios profesionales o técnicos, tenemos que manifestar que estos como bien sabemos no son de naturaleza laboral, siendo el régimen que se aplica distinto, por lo cual en el presente trabajo no los abordaremos.
[4] Sala de lo Constitucional, Sentencia del día 9 de junio de 2010, en el proceso de Amparo de Ref. 753-2006.
[5] Constitución de la República de El Salvador, promulgada mediante Decreto Legislativo N° 38 publicado en el Diario Oficial N° 234, Tomo N° 281 del 16 de diciembre de 1983.
[6] Jurisprudencia al respecto: “Este derecho [el derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos] ha sido interpretado jurisprudencialmente como el derecho a la conservación del trabajo o empleo por parte de los empleados o funcionarios, con independencia de que exista la posibilidad de un traslado de funciones o de un cargo a otro para el trabajador. estableciéndose de tal forma la interdicción de la remoción arbitraria de los mismos de las plazas o cargos que ocupan ya que su destitución o cesación debe fundamentarse en las causas legales preestablecidas, siendo exigible la tramitación de un procedimiento ante la autoridad competente para tal efecto […] ” Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Improcedencia de Amparo del día 8 de abril de 2002, en el proceso de Ref.:327-2002. En el mismo sentido, Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de Inconstitucionalidad  del día 22 de octubre de 1999, en el proceso de Ref.: 3-93; Sala de lo Constitucional. Sentencia de Amparo del día 2 de febrero de 2011, en el proceso de Ref.: 73-2010.
[7] La Constitución excluye de esta categoría a quienes no se encuentran dentro del sistema de Carrera Administrativa, es decir, a los funcionarios de elección popular, a los funcionarios o empleados que desempeñan cargos políticos o de confianza, y, en particular, a los Ministros y Viceministros de Estado, al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República, a los Secretarios de la Presidencia de la República, a los Embajadores, a los Directores Generales, a los Gobernadores Departamentales, a los Secretarios Particulares de dichos funcionarios, y a los miembros de las Fuerzas Armadas. Art. 219 inciso segundo de la Constitución.
[8] Constitución de la República artículo 222. “…de la Las disposiciones de este Capítulo son extensivas a los funcionarios y empleados municipales.” 
[9] Artículo 131 ordinal 9º de la Constitución de la República.
[10]  La Ley de Servicio Civil es un decreto ley emitido por el Directorio Cívico Militar de El Salvador, mediante Decreto Nº 507 de fecha 24 de noviembre de 1961, publicado el 17 de diciembre de ese mismo año.
[11] La Ley de la Carrera Administrativa Municipal fue emitida mediante Decreto Legislativo Nº 1039, de fecha 26 de junio de 2006, publicado en el Diario Oficial Nº 103, Tomo 371, de fecha 6 de julio de 2006.
[12] Ley de la Carrera Judicial fue emitida mediante Decreto Legislativo N° 536 de fecha 12 de julio de 1990, publicado en el Diario Oficial N° 182, Tomo 308, del 24 de Julio del mismo año.
[13] La ley de la Carrera Docente nace mediante Decreto Legislativo N° 665 de fecha 7 de marzo de 1996, publicado en el Diario Oficial N° 58, Tomo 330, del 22 de marzo del mismo año.
[14] Sala de lo Constitucional. Sentencia del día 9 de junio de 2010, en el proceso de Amparo de Ref. 753-2006.
[15] El Art. 186 de la Constitución, de forma expresa establece la Carrera Judicial, señalando que los Magistrados de Cámara de Segunda Instancia, los Jueces de Primera Instancia y los Jueces de Paz integrarán la misma, gozando de estabilidad en sus cargos. Esta disposición, además, ordena a la Ley asegurar la protección para los jueces a fin de que ejerzan sus funciones con toda libertad, en forma imparcial y sin influencia alguna en las causas sometidas a su conocimiento.
[16]Para ser sujeto de la Ley de la Carrera Judicial, es un requisito sine qua non formar parte de la Carrera Judicial, ya sea por mandato constitucional, legal, o por acuerdo de la Corte Suprema de Justicia.
17] La Sala de lo Constitucional ya ha prescrito respecto del carácter general de la Ley de Servicio Civil y el consecuente carácter especial de otras leyes: “El artículo 219 de la Constitución […] ordena que la ley regule las relaciones laborales entre aquéllos y el Estado, siendo la Ley de Servicio Civil la ley por antonomasia de dicha regulación. En ese sentido, la actividad laboral del sector público está regulada, en principio, por dicha ley […]en el inciso último del citado artículo 2 de ese cuerpo normativo, se señala la posibilidad de regulaciones especiales en vista de la naturaleza de las funciones que desempeñen determinados servidores públicos […] un ejemplo de regulación especial es la de los miembros de la administración municipal quienes están regidos por la recientemente promulgada Ley de la Carrera Administrativa Municipal […]”. Sala de lo Constitucional. Sentencia del día 9 de junio de 2010, en el proceso de Amparo de Ref. 753-2006.
[18] Véase Art. 1 Ley de la Carrera Docente. En ese sentido, la Sala de lo Constitucional ha indicado: “Es necesario precisar que la Ley de la Carrera Docente tiene como finalidad esencial garantizar que la docencia sea ejercida debidamente por los educadores inscritos en el Registro Escalafonario del Ministerio de Educación, asegurándoles su estabilidad laboral, como medio para lograr una educación de calidad. En ese contexto, la mencionada ley tiene como ámbito de aplicación a los educadores que desempeñan cargos docentes y de técnica educativa al servicio del Estado, y a los educadores que presten servicios docentes en centros privados de educación, en todas aquellas materias que no estén reguladas por el Código de Trabajo, sólo en cuanto a su registro, clasificación y capacidad para el ejercicio de la docencia”. Sala de lo Constitucional. Sentencia del día 15 de mayo de 2001, en el proceso de Ref. 808-99.

[19] En 1930, se crea la Ley de Pensiones y  Jubilaciones Civiles,  la cual también incluía a los empleados judiciales y administrativos. Paralelamente, funcionaban regímenes de pensiones que protegían a  grupos de empleados del estado, como el cuerpo diplomático, de telecomunicaciones, entre otros. En 1975, para unificar estos regímenes, se creó el Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos (INPEP), al cual fueron integrados los empleados públicos docentes a partir del 1 de enero de 1978. Según estipulaba  la Ley de Pensiones y jubilaciones Civiles, para obtener la pensión por vejez o invalidez se debía obtener previamente un Acuerdo de Jubilación. De tal forma, habiendo obtenido el Acuerdo referido, este debía hacerse efectivo tramitándose la obtención de la pensión correspondiente. Esta ley fue derogada por la Ley de Incorporación al Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, de las jubilaciones y pensiones civiles a cargo del Estado, emitida mediante Decreto Legislativo N° 474 de fecha 29 de marzo de 1990, publicada en el Diario Oficial N° 86, Tomo 307, del día 6 de abril de 1990. Mientras tanto, por relación al sistema de Pensiones anterior se siguió utilizando los términos “jubilados y pensionados”. Por último, la Ley especial de Beneficios para los jubilados pensionados bajo el régimen de la Ley de Pensiones y Jubilaciones Civiles, la cual nace mediante Decreto Legislativo N° 109, del día 23 de agosto de 2000, publicada en el Diario Oficial N° 180, Tomo 348, publicado en el Diario Oficial 27 de septiembre de 2000, refiere a los conceptos “jubilado” y “pensionado” como términos equivalente, refiriendo ambos a todo jubilado o pensionado bajo el régimen de la Ley de Pensiones y Jubilaciones Civiles. Esta última acepción de dichos conceptos termina por encuadrar mejor en el sistema actual de Pensiones.  Para más información véase, además de las leyes relacionadas, la siguiente sentencia: Sala de lo Constitucional. Sentencia del día 17 de junio de 2009, en el proceso de Amparo de Ref. 802-2008.

No hay comentarios:

Publicar un comentario en la entrada